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何田同志在全市PPP项目工作推进调度会上的讲话

阅读次数:1439 编辑: 本站编辑 发布时间:2018-07-10 08:32:01
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何田同志在全市PPP项目工作推进调度会上的讲话

201872,根据录音整理)

 

今天我们利用一下午时间,专题召开PPP项目工作调度推进会,这个调度推进会非常必要,非常有意义。一方面,各单位就PPP项目实施以来总体进展情况作了汇报,PPP办公室作了一个总体的分析,更重要的大家研讨、提出存在的问题以及解决的办法,对于下一步切实抓好PPP项目工作非常有好处,也进一步能够理清下一步抓PPP工作的办法、思路和措施。应该说,宁国市自实施PPP项目以来,在大家的共同努力下,这项工作取得良好成效。主要体现在以下4个方面:一是高标准严要求,我们在启动之初,专门抽调人员组建PPP办公室,就公开招标了浙江工程咨询公司等4家专业机构全程指导,先后组织开展了多轮培训学习,使我们干部基本掌握了PPP国家政策规定和具体操作办法。并且对标国家示范项目标准开展谋划包装,所有项目全部进入了财政部项目库,西津河湿地公园入列国家发改委、国家林业局社会资本参与林业生态建设第一批试点项目,城北新城综合开发项目入选财政部PPP示范项目典型案例,安材党校迁扩建及配套路网项目入选财政部第四批示范项目。二是操作严格规范。在整个PPP项目操作过程中,是按照依法合规要求、咨询机构要求来进行,没有任何人为因素。在财政部PPP项目清理行动中,全国退库率达16.3%,我市没有项目被退库。今年5月份,在国务院大督查中,被表彰为“2017年推广政府和社会资本合作(PPP)模式工作有力、社会资本参与度较高的县市〔安徽省有宁国市、宿州市两家〕。三是推进速度快。9PPP项目均已进入项目执行阶段,陆续开工建设,序时进度总体不错,城北新城综合开发一期即将建成运营。四是项目结构合理。医疗教育、生态环保类项目占比较高,交通运输、传统基建类项目占比较低,项目结构好于全国水平。

在肯定成绩的同时,我们也要看到当前PPP工作薄弱环节和问题。概况来说,PPP工作开局良好,前期研究很透彻,但中段问题很多,对问题的分析,后期政策研究没跟上。图纸审核、造价清单没有严格审核到位,就仓促上马。PPP事中监督和事后运营管理占了很重要的份额,中段和后期监管也很关键。前期,通过调研及业主单位汇报,我们发现PPP项目进入执行阶段后,出现了不少问题,有的是共性问题,有的是个性问题。概括起来说,主要有以下4个方面:一是相关部门持续抓PPP项目的工作劲头有所下降,齐抓共管的合力有所减弱;二是业主单位对工程对工程施工的监管有所放松,部分项目出现了施工材料价格过高、质量不过关等问题,有些情况非常严重,性质非常恶劣!〔比如宁中迁扩建项目,建筑用砂从中间商购买,成本远高于市场价;总包单位未按合同采购使用泰山品牌石膏板,而是用杂牌产品贴牌冒充后进场〕。三是部分法律顾问团队、派驻项目工作组对项目进入执行阶段参与度不够高,作用发挥不够充分。项目公司是政府方和社会资本方共同组建的,政府派驻的董事、财务经理要帮助项目公司建立现代企业制度。四是因为前期国家相关政策法规处在完善阶段,PPP也是个新生事物,造成项目合同存在部分条款缺失,比如管理费率、认质认价等没有具体明确。

接下来PPP进入关键时期,3-4个项目即将进入工程竣工验收和运营绩效考核阶段,还有5-6个月就涉及到首次政府付费问题,其他项目纷纷处在开工或正在开工的阶段。下面,我就如何做好下一阶段PPP工作,再强调三点意见。

第一,提高站位,切实增强工作责任感和责任心。

首先,在当前国家严控地方政府债务的背景下,PPP是各地解决发展投入问题的关键,如果我们没有抢抓上一轮的政策机遇,也就没有9个项目50多亿资金的落地建设,大投入大发展也就无从谈起。第二,通过PPP模式,我们一批多年想建,但受财力限制、债务控制而未建的强功能补短板项目得以实施建设,解决了城市建设管理、社会事业、园区配套功能等方面的欠账和短板,提高城市品味和吸引力,切实让群众享受到改革发展成果。第三,我们实施的一批PPP项目,比如学校、医院等,都是事关宁国长远发展的重大工程,与人民群众利益是密切相关的,是要经得起历史和人民检验的。虽然是未来付费但都是财政拿钱,如果不严格把关,资金的浪费将十分惊人,要保障合理造价下的质量。如果我们没有实施好,不加强管理,不正确履职,造成了工程质量问题、国有资金损失,那就是我们的渎职。PPP项目工作特点决定关键是这几年(建设期的监管),一旦真正进入运营付费,运营绩效管理和考核制定好后,进入轨道后就没有多少工作量了。所以,各级各部门都要切实增强增强工作责任感和责任心,以对历史、对宁国未来高度负责的态度和责任感,牢牢抓紧抓实抓好这项工作,及时发现问题、研究分析、协调解决,共同推动我市PPP项目在规范、健康、可持续的轨道上实施和运作。要敢抓敢管,各级各有关部门大胆地抓,大胆地管。项目公司如不配合监管,把书面材料、会议记录、法律文书依据留存好,到政府付费阶段,该怎么结算怎么结算,该怎么处罚坚决处罚到位。

第二,突出重点,准确把握六个方面的工作要求。

当前,我市PPP工作进入新的阶段,工作重点从以前项目落地转入到建设、运营、管理上来,工作要求、标准也要相应调整,概括起来说,就是六句话依法合规、推进有序、造价合理、质量优良、管理精细、运营健康

(一)依法合规。一要加强政策研究。PPP办公室、法律顾问团队要加强政策研究。法律顾问团队要充分履职,把PPP这块的政策法规好好研究,做好工作指导,切实维护政府方利益。业主单位要主动与PPP办公室、法律顾问团队沟通对接,依法规范PPP项目。省财政厅需要我们整改的S104“二改一和中医院迁扩建2个项目,近期从省厅了解,我们已经整改到位了。对其他的PPP项目还要依法规范的推进。二要加强日常监管。建立定期会审机制,各业主单位要会同法律顾问团队,PPP办公室、业主单位对PPP项目整个全过程进行管控,我们应该完善什么,我们要求项目公司完善什么,从法律文本、合同、制度上健全,确保PPP项目依法合规推进。要经常到项目现场去了解情况,梳理摸排每个项目社会资本方的合同义务是否履行到位,比如造价控制是否突破概算,项目是否按照计划如期开工等,如果存在违反合同相关条款的不当行为,要善于及时发现、留心收集凭证,并将相关法律程序手续走到位(业主单位与项目公司之间的文书往来要有据可查)。

(二)有序推进。每个PPP项目合同中都对项目的工期有着明确的要求,对建设期进度延误都有违约金或问责条款。从目前情况看,大部分PPP项目都能按照合同约定的时限建设,但仍有少数项目未能按合同约定如期推进,建设进度相对滞后。所以,对在建工程各方还是要加强调度。这里面,属于政府方原因的,主要是征地拆迁、用地指标、杆线迁移等,请分管副市长牵头,各业主单位、相关部门负责,加大统筹协调和现场调度力度,拿出时间表,切实解决一些阻挠项目推进的实际问题,为项目营造良好的施工环境。近期,我们还将专门召开征收征迁调度会(例如,S104二改一河沥溪段剩余征迁户,河办要全力攻坚,采取强有力措施,力争三季度大部分完成)。属于社会资本方原因的,主要是施工力量不足、现场管理不严等问题,业主单位要会同住建、审计等相关部门,多到项目现场检查指导,督促施工单位合理安排人员力量,在不影响工程质量的前提下,加快施工进度,确保按PPP合同约定的工期建成。同时,要配合我方开展征收征迁工作。(城北新城联合体单位上海首泓公司注册资本金无法到位,联合体牵头单位上海宝冶公司前期费用只到位1亿,还有3亿未到位,法律顾问团队要加强指导,保留追究其违约责任)。对于建设进度滞后的项目,业主单位可以约谈或提请市政府约谈社会资本方负责人,造成严重后果的,要按照合同约定依法追究违约责任。

(三)造价合理。要牢牢抓住事前、事中、事后三个关键环节,建立一整套造价监管体制机制。事前监管主要是图纸审核、造价清单。这两项不提前实施后期将造成很多麻烦。第一,已经施工的PPP项目,律师顾问团队指导发函,要求项目公司半个月以内工程量清单及控制价必须编制出来,不作出来一切后果由项目公司承担。同时,要建立联合会审机制,对造价进行把关。项目公司将工程量清单及控制价交由业主单位,业主单位会同PPP办公室、财政局、审计局、监理公司等单位进行初审后,再将初审结果交至公管局造价审核中心复审(编办牵头,半个月以内将公管局标前审核科升格为造价审核中心,选聘造价专业人员对政府投资项目包括PPP项目进行造价审核把关),复审结果作为今后审计竣工结算的重要依据。清单控制价一经确定,必须严格执行。如果中途出现工程量变更,也要编制工程量清单及控制价,严格申报、审核,否则在审计决算时对变更的工程量不予认可。第二,今后实施的PPP项目必须先编制完成工程量清单及控制价,并经过政府方会审、审核以后,方能施工。第三,大家在审核过程中,按照造价合理来审核,大胆规范、严格把关〔比如一些用量大的材料不能简单采信网上报价,要通过市场询价的方式科学合理确定〕。事中监管主要是材料设备的认质认价。大宗产品、用量较大的材料已经实施的按照采购价来定价,没有实施的到公管局平台上进行招标,价格拿不准的业主单位请物价局把关,在全省询价给予定价。项目变更须严格申报,变更的造价清单须严格审核后再实施。我们的PPP项目合同中没有明确相关材料及设备的质量价格认定机制,各项目业主单位虽然成立了认质认价小组,但作为计价重要依据的《宣城市信息价》存在部分价格失真、部分信息缺失等问题〔比如,部分镀锌管材信息价是市场价的两倍,钢筋信息价较市场价格高出近20%,花卉、苗木等信息价缺失〕,所以在大部分项目实施过程中,我们的认质认价工作很不到位,造成了一定的建设资金浪费。对此,请PPP办公室牵头,业主单位、物价局、审计局等部门配合,尽快拟定市级层面关于认质认价机制、流程、询价方式、责任分工等总体方案,报市政府研究。各项目业主单位要切实履行职责,督促项目公司按要求落实材料设备的认质认价机制,每次采购前必须制定采购清单,经物价局、审计局等部门联合询价审核同意后,方可实施采购〔大家反映的跟踪审计单位在认质认价过程中只参与不决策,请审计局强化项目跟踪审计,重点加强对政府聘请中介机构履职情况以及工程量变更、材料设备采购等方面的审查,及时发现和整改相关环节存在的重大隐患〕。同时,在满足项目对材料的功能和性能需求基础上,要尽可能采购性价比高的材料。业主单位、相关部门要加强采购过程中、材料进场时的监管,确保项目公司严格按照清单列明的品牌、规格、标准、价格进行采购,确保进场材料名副其实、绝不能以次充好。事后监管主要是竣工后的精准结算。当前,部分项目一期建设已进入扫尾阶段,部分单体项目即将建成投入使用,审计局会同业主单位、跟审单位、监理公司等单位,尽快会商确定项目竣工验收程序、竣工结算资料清单等。根据合同约定,政府方将在项目公司提交工程结算报告6个月内完成工程结算价的审计审核。审计局要提前介入,切实履职、做好结算审计。在这里,大家也要牢牢把握一个原则,即项目公司必须先完成项目工程量清单、控制价编制,否则不予结算验收。对于部分市政道路因拆迁等原因暂不能全段验收的,可分段或分桩号验收。

(四)质量优良。工程质量是项目的生命。目前,大部分PPP项目工程质量还是不错的,但千万不能掉以轻心、麻痹大意。各业主单位、相关职能部门要强化PPP建设项目质量的全过程管控。一是强化设计图纸审核。规划部门牵头,相关部门配合,要严格开展规划设计方案的预审、初审、指标审查、专家评审、规委会审议等程序,建设工程设计方案审定完成后,方可核发建设用地规划许可证。项目实施过程中要加强监管,确保规划落实到位。二是强化项目主体责任。项目业主单位是工程建设质量监管的责任主体,负责督促施工单位保证工程建设质量。要重点加强对主体工程、内外部装饰工程〔严防开发区小学外墙装饰材料脱落等类似事件发生〕、绿化等附属设施建设质量监管。对于工程进度要求较高的项目,严防总包、分包企业因为赶工期而忽视工程质量〔项目公司也希望在最短时间内建成工程,早日进入项目运营期,获得项目收益〕。三是落实部门监管责任。各业主单位、住建、环保、安监等部门要在不影响项目正常施工的情况下,要定期不定期进入项目现场或委托第三方机构,进行例行检查、抽样检测等,并督促监理公司全过程履行好责任,发现问题要立即实施整改,确保工程建设、材料使用、安全管理、设施运营维护等符合质量要求。在后期运营过程中,一旦发现工程质量问题,出现安全隐患,造成社会影响,政府方将严格按照合同协议规定,追究社会资本方、项目公司法律责任。

(五)管理精细。PPP项目实施过程中,建设工程的发包方和承包方均为社会资本方人员,其签订的合同相当于左手和右手签订,项目公司极有可能不认真履行成本控制职责,反而为了最大化追求工程利润,站在总包单位的利益角度,从工程造价、费率计算、材料采购等方面想方设法地抬高价格和标准,不断增加建设成本。对此,我们既要做到不过分干预项目公司正常运营,又要加强对项目公司的监管。一方面PPP办公室会同业主单位、法律顾问团队、有关职能部门对全市所有PPP项目,以问题为导向,逐个精细指导。要摸排每个项目的存在问题,提出解决建议,形成会议纪要,督促项目公司按照纪要进行整改。另一方面PPP办公室、项目业主单位要切实履行主体责任,加强对项目建设运营的审核,督促项目公司、监理公司完善内控制度和人员配置,强化项目现场、工程质量、安全环保等方面的精细管理。同时,作为PPP项目政府方的直接参与者和监督者,市政府委派的董事、监事和副总要充分履职尽责,加强对项目公司日常经营管理的监督,对公司财务支出及会记账簿、项目公司与总包、分包签订的施工合同要充分行使知晓权与查阅权,及时发现问题反馈给业主单位,由业主单位督促项目公司整改到位。请PPP办公室于7月份再组织一次专题培训,切实提高董事、监事、副总的履职水平。

(六)运营健康。按照项目进度,我市首批PPP项目将在今年底明年初建成并投入使用〔今年9月份,新宁中及周边配套路网将投入使用,年内材料工程学校部分也将投入使用,明年上半年中医院将建成投入使用〕。根据合同约定,自项目竣工验收合格次日,起算运维付费周期,6个月后政府方将支付首笔可行性缺口补助、可用性服务费和运维绩效服务费。项目公司的绩效考核结果与政府相关服务费支付相挂钩。请PPP办公室会同财政局、项目业主单位,提前谋划项目运营期绩效考核工作,制定运营维护绩效服务费具体计算、支付的方案和流程,报市政府研定。鉴于PPP项目执行阶段,签订补充协议、运维绩效考核、政府付费计算等工作涉及到大小合同、物评报告、财评报告、实施方案的修订和完善,请PPP办公室尽快拿出项目执行阶段第三方咨询服务采购方案,报市政府研究,尽快组织实施。比如即投入使用的新宁中项目,请教体局、住建委督促项目公司根据合同中的运维绩效考核细则,按照服务学生、价格合理、满意度高的原则,尽快制定运营细化方案〔包括学校物业、食堂等后勤管理,配套路网的运营维护等内容〕,7月底前提交政府方审核。确保9月份开学后,学校的后勤服务和保障全部到位,不影响正常教学秩序。项目运营维护的绩效考核方面。业主单位是合同签约主体,在运营监管上与建设期要同样重视才行。业主单位要督促项目公司拿出具体的运营细化方案,确保符合运营要求。在项目运营期间,业主单位要定期检测项目产出绩效指标,编制季报和年报,报财政部门和PPP办公室备案,政府有支付义务时按实际绩效支付,有超额利益分享约定的,项目实施机构依约监督社会资本或项目公司履行合同义务。项目签订补充合同方面。20142015年由于当时的历史客观性、政策局限性,我市大部分PPP项目合同约定比较宽泛,仅对合作模式、付费机制等大原则进行了明确,一些监管机制、认质认价、取费标准等核心条款有所缺失。需要启动与社会资本方的再谈判工作,通过协商、签订补充协议的方式,进一步完善我们执行阶段的PPP项目,以符合国家规范化要求。请PPP办公室会同各实施机构、第三方咨询机构、相关职能部门,对我市9PPP项目的合同再进行一轮合法性审查把关,详细梳理合同中相关遗漏条款,提出明确的法律处理意见和修改方案,报市政府研究同意后,及时启动与社会资本方的再谈判及补充协议签订工作。

第三,落实责任,廉洁自律。

我市包装推出的9PPP项目,总规模达到53亿元,而且作为一种新的合作运营模式,专业性很强,建设、运营、合规、廉洁等方面风险较大,需要相关部门和负责人深入研究,积极防范。

一要落实监管责任。一是分管领导和PPP办公室要发挥牵头作用,要加强政策研究和业务指导,深入项目一线,以问题为导向,加大调查研究、统筹协调、督查督办,及时将全市PPP项目进展情况和存在问题向市政府报告,并提出专业性的意见和建议。法律顾问团队要全程介入指导。二是各项目业主单位一把手是第一责任人,必须担负起主体责任,要按照上述6个方面要求,定期不定期地到项目现场调度检查,听取项目建设情况汇报,及时发现、调度解决项目建设过程中存在的问题,确保项目顺利推进。三是市政府派驻所有PPP项目的董事、监事、各工作组,要主动加强学习、研究业务,保持高度警觉,履行好自己的职责,及时发现并警告制止社会资本方或项目公司的违法违规行为,第一时间把相关情况向项目业主单位主要负责人或市政府汇报,严防国有资金、国有资源、国有资产流失。四是发改委、财政局、审计局、物价局、环保局、安监局、市场监管局等部门要主动履行监管职责,加强对项目的造价、质量、安全、环保、工程量变更等环节的监管,严防社会资本方或项目公司的违法违规行为。

二要严格廉洁自律。这方面宁国是有很多教训的,我们要坚决防止一批项目建起来、一批干部倒下去一方面,请市纪委(监察委)会同PPP办公室,尽快拿出PPP项目责任追究办法,对可能出现廉政风险的环节提出明确要求,实行严格管控,并会同项目业主单位,对参与PPP项目的政府方工作人员经常性的开展廉政教育和宣传,切实提高相关人员的廉洁自律和自我保护意识。另一方面,请参与PPP项目的相关部门和人员,严格按照党风廉政和相关规定办事,守住底线,恪己奉公,面对项目公司不该说的话不要说,不该吃的饭坚决不吃,管好自己的言行。尤其是部门主要负责人要严格落实两个责任,不仅要以上率下,带头守纪律讲规矩,而且还要管好派驻的工作人员,多关心他们的生活工作动态,多提醒、多教育。这里重点强调下,对于在造价审核、质量管控等方面履职不当,造成国有资产流失或质量问题的,市纪委(监察委)要坚决从严从快处理、绝不姑息。

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